9.09.2013 06:16
Quelle: schweizerbauer.ch - Eveline Dudda, lid
AP 17
Die neue Agrarpolitik und die Verfassung
Sind die neuen Direktzahlungen der AP 14-17 besser auf die Verfassungsziele ausgerichtet? Der Frage ging eine Studienarbeit an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern nach.

Die Schweiz hat, um was sie viele Länder beneiden: Einen Verfassungsartikel über eine nachhaltige, multifunktionale Landwirtschaft. Dass die Bauern sowohl Lebensmittel produzieren, als auch die natürliche Vielfalt bewahren, die Landschaft pflegen und die dezentrale Besiedlung sichern, ist keineswegs selbstverständlich. Denn Lebensmittel lassen sich nun mal billiger produzieren, wenn man keine Rücksicht auf die natürlichen Ressourcen nimmt. Und die dezentrale Besiedlung liesse sich kostengünstiger aufrecht erhalten, wenn in benachteiligten Gebieten nicht auch noch Lebensmittel produziert werden müssten.

Multifunktionalität mit mono-funktionalen Instrumenten fördern

Den Spagat zwischen den verschiedenen multifunktionalen Leistungen versucht der Gesetzgeber unter anderem mit Direktzahlungen zu meistern. Und die werden bei der AP14-17 aufgesplittet in Beiträge für die Versorgungssicherheit, die Offenhaltung der Kulturlandschaft, die Förderung der Biodiversität etc.. Künftig soll also die Multifunktionalität mit mono-funktionalen Instrumenten gefördert werden.

Das muss kein Widerspruch sein: Die meisten Leistungen sind ja über den ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN) miteinander verknüpft. Wer Direktzahlungen beziehen will, muss mindestens den ÖLN erfüllen und damit Nährstoffbilanzen einhalten, beim Einsatz von Pflanzenschutzmitteln Schadschwellen beachten, Ökoflächen anlegen etc. Der ÖLN sorgt folglich dafür, dass sowohl Lebensmittel produziert, als auch etwas für die Biodiversität getan, und die Umwelt geschont wird. Der ÖLN gilt als Garant für die Multifunktionalität schlechthin.

Mindestökologie aber keine Mindestproduktion?

So weit, so gut. Doch wie sieht es aus, wenn sich ein Bauer komplett der Landschaftspflege verschreibt? Denn wer z.B. sämtliche Flächen als extensive Wiese bewirtschaftet und das dort gewonnene Ökoheu an Heimtiere verfüttert oder an Biogasanlagen liefert, trägt nichts zur Versorgung der Bevölkerung bei.

Ein Pendant zum ÖLN, welches eine Art "Mindestproduktion" vorschreibt, gibt es nicht, obwohl die Lebensmittelproduktion im Art. 104 eine zentrale Rolle einnimmt. Direktzahlungen gibt es dennoch, und zwar reichlich. Denn bei den Beiträgen für gemeinwirtschaftliche Leistungen handelt es sich ja nicht um Abgeltungen, sondern um Anreize, die entsprechend hoch angesetzt sind.

Reine Landschaftspflege- oder Biodiversitätsförderbetriebe sind in Art. 104 der Bundesverfassung eigentlich nicht vorgesehen. Wie viele Bauern schon heute in diese Kategorie gehören, ist nicht bekannt. Eine Dissertation aus dem Jahr 2005 gibt lediglich einen Hinweis darauf, dass es sich um wesentlich mehr als nur ein paar Hundert handeln dürfte. Damals zeigte sich, dass 2,5% der Betriebe der Region Greifensee 95% oder mehr ihrer Nutzfläche als Ökofläche deklariert hatten und somit klar auf Landschaftspflege setzten.

Direktzahlungen sollten ergänzend sein

Doch zurück zur Studienarbeit: Diese widmete sich auch der Frage, ob die Direktzahlungen den Markterlös der Bauern lediglich ergänzen, so wie das in der Verfassung explizit vorgesehen ist. Dabei tauchten Zweifel auf: Schliesslich wird es immer attraktiver, sich beim Einkommen auf die Direktzahlungen zu konzentrieren.

Wer zum Beispiel ausschliesslich Hochstammbäume hat und diese vollständig auf Ökologie ausrichtet, kann damit bis zu 9'500 Franken pro Hektar an Direktzahlungen beziehen – das ist ein mehrfaches dessen, was er für das Most- oder Brennobst am Markt erhält. Der "ergänzende" Charakter der Direktzahlungen kommt in diesem Fall zu kurz.

"Die Landwirtschaft" statt "der Betrieb"?

Bernard Lehmann, der Direktor des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW), teilt diese Einschätzung nicht: "Dass die Politik dafür sorgen sollte, dass jeder Betrieb jede der gemeinwirtschaftlichen Leistungen erbringen soll, hat keine Verankerung in der Verfassung. Sie ist auch inhaltlich nicht logisch; wie soll ein Betrieb in Agglomerationsnähe zur dezentralen Besiedlung beitragen oder ein viehloser Weinbaubetrieb das Tierwohl fördern?"

Er übersieht dabei allerdings, dass die Förderung des Tierwohls laut Bundesverfassung vom Staat lediglich "gefördert" werden soll. Und dass die dezentrale Besiedlung ursprünglich, als der Verfassungsartikel 104 eingeführt wurde, primär über eine flächendeckende Produktion gewährleistet werden sollte.

Lehmann hält eine allfällige Zunahme von reinen Landschaftspflegebetrieben für unproblematisch: "Falls die Zielerreichung im Bereich der Versorgungssicherheit in Frage gestellt, beziehungsweise das quantitative Ziel im Bereich Biodiversität übererfüllt würde, wäre es ein Leichtes mit dem agrarpolitischen Instrumentarium über tiefere Ökobeiträge und höhere Versorgungssicherheitsbeiträge eine solche Fehlentwicklung zu korrigieren."

Lehmann: Direktzahlungen bleiben Ergänzung des Markterlöses

Agrarrechts-Professor Roland Norer räumt aber ein, dass der Begriff Landwirtschaft in der Verfassung nicht abschliessend definiert ist, doch er bestätigt Lehmanns Sichtweise: "Der Verfassungsartikel wird allgemein so verstanden, dass er für die Landwirtschaft in ihrer Gesamtheit gilt. Das wird damit begründet, dass sich sonst keine praktikable Politik durchführen liesse."

Zur Frage der einkommens-ergänzenden Direktzahlungen zieht Lehmann das Sektoreinkommen heran: "Der landwirtschaftliche Sektor erzielt heute einen Umsatz mit Produkten und privaten Dienstleistungen von rund 10 Mrd. Franken. Die Direktzahlungen betragen 2,8 Mrd. Franken, folglich sind und bleiben die Direktzahlungen eine Ergänzung des Markterlöses." Lehmann glaubt auch nicht, dass sich künftig auf einzelbetrieblicher Ebene an diesem Verhältnis etwas ändern wird: "Ich lasse bewusst offen, ob eine solche Entwicklung tatsächlich negativ zu bewerten wäre. "

Was meint das Volk?

Wenn sich Rechtsgrundlagen immer eindeutig interpretieren liessen, wären die Richter arbeitslos. Die Frage, ob die Direktzahlungen – also Steuergelder – tatsächlich so verteilt werden, wie das die Bevölkerung erwartet, ist nicht restlos geklärt. Bislang ergaben alle Umfragen – auch die letzte, im Auftrag des BLW im Jahr 2012 durchgeführte – dass die Landwirtschaft Nahrungsmittel produzieren und nicht nur Landschaftspflege betreiben soll.

Eine aktuelle Umfrage von Agromarketing Suisse bei 1‘700 Personen zeigte sogar deutlich, dass 74% der Befragten wünschen, dass der Bund die sichere Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln unterstützt. Die Crux ist jedoch, dass noch nie gefragt wurde, ob die Bevölkerung von jedem einzelnen Bauern erwartet, dass er "durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion einen wesentlichen Beitrag leistet zur sicheren Versorgung der Bevölkerung." So wie das im Absatz 1 von Artikel 104 der Bundesverfassung steht.

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