1.04.2015 07:25
Quelle: schweizerbauer.ch - aiz.info
Milchkontingentierung
Gestern endete in der EU die Milchquotenregelung
In der europäischen und österreichischen Landwirtschaft endet heute eine Ära: Die Milchquotenregelung der EU läuft aus. Sie wurde 1984 beschlossen, in einer Zeit, in der die EU-Produktion die Nachfrage weit überstieg.

Damals war die Quote eines der Instrumente, die zur Überwindung dieser strukturellen Überschüsse eingesetzt wurden. In Österreich wurden die Milchrichtmengen bereits 1978 eingeführt, um die Erzeugung zu lenken. Auch hierzulande hat dieses System die Milchbauern jahrzehntelang begleitet und ihnen die Rahmenbedingungen für die Produktion vorgegeben - nicht immer zu ihrer Freude.

Vom Krisengroschen zur Richtmenge

Milchquoten gibt es in Österreich seit 37 Jahren. Nachdem in den 70er-Jahren der Absatz von Milchprodukten nicht mehr mit der gestiegenen Produktion Schritt halten konnte, wurden Maßnahmen überlegt, um ein diesbezügliches Gleichgewicht wieder herzustellen. Das Modell eines sogenannten "Krisengroschens", der proportional zu den Verwertungskosten der Überschussmilch von allen Milcherzeugern entrichtet werden musste, erwies sich als wenig erfolgreich. Daher wurden im Jahre 1978 rund 2,14 Mio. t einzelbetriebliche Richtmenge an 144.000 Milcherzeuger zugeteilt. Die Kontingente wurden seit dieser Zeit zentral - zuerst im Milchwirtschaftsfonds und ab 1993 in der AMA - administriert.

Von der starren Zuteilung zum Leasing

Nach 1978 erhielt der Großteil der österreichischen Milcherzeuger im Rahmen zweier Härtefall-Verfahren in Summe 180.000 t zusätzliche Richtmengen. Um eine gezielte Marktentlastung herbeiführen zu können, wurden dann 180.000 t Milch durch zwei Rückkauf-Aktionen aus dem Markt genommen. Als weitere Maßnahme führte man schließlich 1989 die freiwillige Lieferrücknahme ein, worauf 120.000 t weniger Rohmilch angeliefert wurden.

Im selben Jahr erfuhr das System durch die Einführung der freien Handelbarkeit von Richtmengen eine entscheidende erste Flexibilisierung. Während bis dahin die Richtmengen strikt dem jeweiligen Wirtschaftsgebäude zugeordnet waren, konnten sie ab diesem Zeitpunkt von den Landwirten untereinander frei gehandelt werden. In diesem Zusammenhang erwuchs dem Milchwirtschaftsfonds mit der Installation des Richtmengen-Leasings im Jahre 1992 eine administrative Herausforderung.

Von der Richtmenge zur Referenzmenge

Nach Durchführung dreier kleinerer Zuteilungsverfahren in den Jahren 1992 bis 1994 ergab sich nach dem EU-Beitritt für die AMA ein weiterer Quantensprung: die Zuteilung der EU-konformen Referenzmengen per 01.04.1995. Entscheidend war in diesem Zusammenhang die Einführung der bislang im österreichischen System nicht gebräuchlichen Fettkorrektur, der Direktverkaufs-Referenzmengen sowie der speziellen Referenzmengen für Almen.

Nachdem Österreich im EU-Beitrittsvertrag eine sehr hohe Garantiemenge für Direktverkäufe ausgehandelt hatte und diese lange Zeit nur teilweise ausgenützt wurde, konnte schließlich von der Kommission die Zustimmung zur Zuteilung der betreffenden Quoten als Anlieferungs-Referenzmenge (A-Quote) erreicht werden.

Durch das Zuteilungsverfahren 1999 wuchs die nationale Garantiemenge für Molkerei-Anlieferungen um zirka 150.000 t auf etwa 2,56 Mio. t an. Um den heimischen Milcherzeugern die volle Ausnützung der im Jahre 2004 erstmalig zur Auszahlung gelangten Milchprämie zu ermöglichen, wurden in 2003 rund 35.000 t A- Quoten an rund 12.000 Betriebe zugeteilt. In den folgenden Jahren kam es zu weiteren Aufstockungen. Mit dem Beschluss der EU-Kommission vom 20. November 2008 wurde im Rahmen des sogenannten "Soft-Landings" festgelegt, die nationalen Referenzmengen bis 2013/2014 um jeweils 1% aufzustocken. Damit stieg die österreichische A-Quote auf aktuell 2,91 Mio. t.

Europäisches Quotensystem startet 1984

Die europäische Milchquote wurde nach äußerst zähen Verhandlungen im Rat der damaligen EG-Agrarminister am 2. April 1984 beschlossen. Sie wurde zunächst als Notmaßnahme für vier Jahre in Kraft gesetzt. Mit Kontingenten sollte das Problem der Überschüsse am Milchmarkt auf ein erträgliches Maß reduziert und mehr Spielraum für die Preispolitik gewonnen werden.

Große Überhänge waren in Form von hohen Lagerbeständen an Butter und Magermilchpulver aufgelaufen. Während vonseiten der Erzeuger und vieler Agrarpolitiker als Ziel der Quotenregelung die Stabilisierung und Erhöhung des Milchpreises angesehen wurde, stand für die EG-Kommission eher die Verringerung der Ausgaben für die Marktordnungen im Vordergrund.

Nicht alle waren mit ihrer Quote zufrieden

Beschlossen wurde damals eine globale Garantiemenge für die EG, diese wurde auf die Mitgliedstaaten und von denen wiederum auf einzelne Erzeuger aufgeteilt. Genannt wurden die Quoten "Referenzmengen", weil man die Milchanlieferungen des Jahres 1983, gekürzt um 9%, als Bezug nahm. Über diese Referenzmengen hinausgehende Milchverkäufe wurden mit der Abgabe belegt, die eine Überschreitung unrentabel machen sollte.

Viele Milcherzeuger waren mit ihren Quoten unzufrieden, was zu Protesten führte. Besonders schwierig erwies sich die Zuteilung für Betriebe, die in die Expansion schon investiert hatten und diese nicht realisieren konnten. Ganz ausgeschlossen waren die Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion des Jahres 1978 (die sogenannten SLOM-Erzeuger). Sie hatten sich für mehrere Jahre verpflichtet, keine Milch zu verkaufen, und mit 1983 als Bezugszeitraum standen sie dann ohne Referenzwert da. Für sie zog sich der juristische Streit über Jahre hin, bis sie Quoten erhielten und entschädigt wurden. Für Aufstockungswillige und Pechvögel wurden nationale Härteregelungen getroffen.

Fettkorrektur soll Butterberge verringern

Mit dem Milchquotensystem ließ sich der europäische Markt über ein Jahrzehnt halbwegs im Gleichgewicht halten. In der zweiten Hälfte der 80er Jahre kam es dennoch wieder zu wachsenden Lagerbeständen an Butter (über 1,5 Mio. t) und bei Magermilchpulver (0,6 Mio. t), weil die EG zeitweise weniger exportieren konnte. 1988 wurde eine weitere Kürzung der Quoten um 6% beschlossen, davon wurden im weiteren Verlauf nur 4% realisiert, weil sich der Binnenmarkt als zunehmend aufnahmefähig erwies.

Das Wachstum der Butterbestände war auch darauf zurückzuführen, dass viele Milcherzeuger durch Zuchtwahl und geeignete Futtermittel auf die Erhöhung der Fettgehalte gesetzt hatten, um trotz limitierter Mengen einen höheren Erlös an Milchgeld zu erzielen. Damit sah man aufseiten der Politik die Ziele der Quoten gefährdet, daher wurde dann die Fettkorrektur mit der Festsetzung von Referenzfettgehalten eingeführt. Dadurch wurde das System effizienter, aber auch komplizierter.

Preisschwankungen nicht ausgeschlossen

Schließlich wurde durch die verschiedenen Maßnahmen ein Zustand erreicht, der die Kosten der Milchmarktordnung in einem bezahlbaren Rahmen hielt und den Erzeugerpreisen ab 1988 mehr Spielraum nach oben verschaffte. Während die Erlöse bis 1986 wegen des Drucks der Überschüsse immer unter dem Richtpreis gelegen waren, bewegten sie sich in der Folge etwas darüber. Dennoch kam es in den vergangenen Jahrzehnten trotz Quote auch zu deutlichen Preisschwankungen, die im Extremfall bis zu 20 Cent je kg ausmachten.

Quotenende 2008 besiegelt

Im Zuge der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (Agenda 2000) und ihrer Überarbeitung 2003 wurde die Milchquotenregelung noch bis zum 31. März 2015 verlängert und gleichzeitig auf diesen Zeitpunkt befristet. Mit dem sogenannten "Health Check" im Jahr 2008 bestätigten die EU-Agrarminister diesen Beschluss, damit war das Quotenende quasi besiegelt. Österreich hatte sich auf EU-Ebene sehr lange für den Erhalt der Quote stark gemacht, musste sich aber den Mehrheitsbeschlüssen beugen.

Soft-Landing?

Das Ziel der EU-Kommission zum Quotenauslauf war ein sogenanntes "Soft-Landing". Das heißt, dass die Referenzmengen schrittweise angehoben wurden, um sowohl die Quotenkosten als auch die Überschussabgabe zu verringern. Dazu wurden ab 2009 fünfmal die nationalen A-Quoten jährlich um 1% erhöht. In einigen Ländern, darunter Österreich, ist dieses Soft-Landing allerdings nicht gelungen. In der Alpenrepublik wird im Milchjahr 2014/15 die höchste Überschussabgabe seit der Mitgliedschaft in der EU anfallen, weil die Anlieferungsmengen trotz der Quotenregelung kontinuierlich gestiegen sind. Bis Ende Februar 2015 machte die Überlieferung bereits rund 160.000 t aus, woraus schon eine Zusatzabgabe von rund 44,5 Mio. Euro resultiert.

Die Höhe der Überschussabgabe war in den vergangenen Jahren ein wesentlicher Kritikpunkt der Quotengegner. Immerhin belief sich diese Abgabe allein in Österreich zwischen 1997 und 2014 in Summe auf 377 Mio. Euro. In Deutschland gingen den aktiven Milcherzeugern Erlöse von mehr als 3 Mrd. Euro allein durch Superabgabe, Kauf und Pacht von Milchquoten verloren. Weitere Einkommensverluste entstanden durch die Wachstumsbegrenzung der Betriebe, argumentiert der Bauernverband.

Intensiver Strukturwandel

Trotz des Quotensystems fand in der EU in den vergangenen Jahrzehnten eine intensive Strukturentwicklung in der Milchproduktion statt. In Österreich sank die Zahl der Betriebe mit A-Quote zwischen 1994 und 2014 von rund 81.900 auf 31.500. Gleichzeitig wuchs die Rohmilchmenge von 2,2 auf 3 Mio. t. In Deutschland ist die Anzahl der Milcherzeuger zwischen 1984 und 2014 von rund 369.000 auf 78.000 zurückgegangen, das entspricht einem Minus von 79%. Die Aufgabe von Milchviehbetrieben fand sowohl bei geringem als auch bei hohem Erzeugerpreisniveau statt.

Milchproduktion verlagert sich europaweit

Aus zahlreichen Studien geht hervor, dass sich die Quote beziehungsweise die Milchproduktion in den letzten Jahren aus verschiedenen Regionen in Österreich, aber auch in der EU zurückgezogen hat. Andererseits gibt es stark wachsende Regionen. In Österreich verlagert sich die Milchproduktion in die Gunstlagen des Grünlandgebiets und des Berggebiets. Dort ist die Erzeugung weiterhin eine der wirtschaftlich attraktivsten Verwertungen des Grünlandes. Experten erwarten, dass sich diese Produktionsverlagerung in Zukunft fortsetzen wird - möglicherweise schneller als bisher. Daher wird auch von österreichischer Seite gefordert, dass die EU maßgeschneiderte Lösungen für die Berggebiete anbietet, damit hier die Milcherzeugung gesichert werden kann. Landwirtschaftsminister Andrä Rupprechter hat dazu, wie berichtet, ein 6-Punkte-Programm vorgestellt, das der Milchwirtschaft Perspektiven bieten soll.

Milchmenge wird steigen

Die EU-Kommission geht davon aus, dass nach Abschaffung der Quoten die Milchmenge vorerst nur moderat steigen wird - für heuer wird in der EU mit einem Plus von 1% gerechnet. Für das Jahr 2016 geht man von einer weiteren Erhöhung um 0,5% auf rund 150 Mio. t aus. Auch in Österreich dürften die Milchmengen steigen, laut Expertenprognosen wird mittelfristig eine Zunahme um etwa 20% erwartet. Ein Teil dieser Erhöhung wurde bereits 2014 mit einer Anlieferungssteigerung von 4,4% umgesetzt. In der Praxis wird die Milcherzeugung in den kommenden Jahren von mehreren Einflussfaktoren abhängen (Milchpreis, Grundfuttermenge und -qualität, Kraftfutterpreise etc.)

Bei der Entwicklung der Nachfrage sprechen einige Faktoren dafür, dass diese in den nächsten Jahren steigen wird: Die Weltbevölkerung wächst um fast 75 Mio. Menschen pro Jahr. Zugleich steigt der Wohlstand in den aufstrebenden Volkswirtschaften. Das bedeutet weltweit gesehen auch einen höheren Bedarf an Milch und Milchprodukten.

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